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Pirateriebekämpfung vor Somalia – Rechtsgrundlagen
Von Michael Stehr
(Dr. Michael Stehr ist in der Redaktion des MarineForum zuständig für Fragen des See- und Völkerrechtes)
Erstmals existiert eine Resolution des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen (UN-SC), die die seefahrenden Mächte zur Bekämpfung der Piraterie ermächtigt und aufruft. Ziel sind allein die Piraten am Horn von Afrika. Die provisorische Übergangsregierung (Transitional Federal Government, TFG), hat ausdrücklich darum ersucht, dass fremde Mächte auch in ihrem Hoheitsgebiet gegen die kriminellen Banden vorgehen. Die verschiedenen somalischen Regionalregime verfügen nur über rudimentäre maritime Kapazitäten. Der Sicherheitsrat äußert in der Resolution seine Sorge um die Sicherheit des internationalen Seeverkehrs in den Gewässern am Horn von Afrika. Die Resolution wurde einstimmig beschlossen.
Resolution des UN-SC Nr. 1816 vom 2. Juni 2008:
„The Security Council, …
Acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations,
- 1. Condemns and deplores all acts of piracy and armed robbery against vessels in territorial waters and the high seas off the coast of Somalia;
- 2. Urges States whose naval vessels and military aircraft operate on the high seas and airspace off the coast of Somalia to be vigilant to acts of piracy and armed robbery and, in this context, encourages, in particular, States interested in the use of commercial maritime routes off the coast of Somalia, to increase and coordinate their efforts to deter acts of piracy and armed robbery at sea in cooperation with the TFG;
- 3. Urges all States to cooperate with each other, with the IMO and, as appropriate, with the relevant regional organizations in connection with, and share information about, acts of piracy and armed robbery in the territorial waters and on the high seas off the coast of Somalia, and to render assistance to vessels threatened by or under attack by pirates or armed robbers, in accordance with relevant international law;
…
- 7. Decides that for a period of six months from the date of this resolution,
States cooperating with the TFG in the fight against piracy and armed robbery at sea off the coast of Somalia, for which advance notification has been provided by the TFG to the Secretary-General, may:
(a) Enter the territorial waters of Somalia for the purpose of repressing acts of piracy and armed robbery at sea, in a manner consistent with such action permitted on the high seas with respect to piracy under relevant international law;
and
(b) Use, within the territorial waters of Somalia, in a manner consistent with action permitted on the high seas with respect to piracy under relevant international law, all necessary means to repress acts of piracy and armed robbery;
…”
Die Handlungsermächtigung der Resolution wird erst verständlich, wenn man die Vorschriften des Seerechtsübereinkommens (SRÜ) mit heranzieht.
Kurz zusammengefasst enthält das SRÜ folgende Befugnisse:
- SRÜ Art. 100 befugt und verpflichtet alle Staaten zur größtmöglichen Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Piraterie.
- SRÜ Art. 105 und 111: Seeräuberfahrzeuge dürfen aufgebracht werden, und zwar nicht nur auf frischer Tat oder während der Nacheile nach frischer Tat, sondern auch dann, wenn ein Fahrzeug so verdächtig ist, dass eine (bewaffnete, ggf. gewaltsame) Kontrolle iSd. SRÜ zur Vorbeugung oder Bekämpfung der Piraterie geboten ist.
Diese Befugnisse existieren seit der Inkraftsetzung des SRÜ für dessen geographischen Geltungsbereich, d. h. in internationalen Gewässern, einer Resolution bedurfte es dazu nicht. Die Resolution erlaubt nun aber endlich Aktionen auch in somalischen Hoheitsgewässern.
- Res. 1816, Nr. 7 lit. a. erlaubt das Eindringen in somalische Hoheitsgewässer zum Zweck der Bekämpfung der Piraterie.
- Res. 1816, Nr. 7 lit. b. erstreckt die Befugnisse des SRÜ auch zur Verdachtskontrolle und Nacheile nach SRÜ in somalische Hoheitsgewässer.
Also: Boote und Schiffe sowie deren Besatzung können nach frischer Tat, aber auch bei Verdacht, dass es sich um Piraten handelt, bis an die Basislinie der 12-Seemeilen-Zone Somalias verfolgt, bekämpft und aufgebracht werden, egal, wo sie zuerst angetroffen worden sind. In bilateralen Vereinbarungen hatte auch die Islamic Court Union (ICU), die die nordsomalische Provinz Puntland kontrolliert, solche Aktionen einzelnen Mächten schon zugestanden. Unter der Geltung der Resolution bedarf es nicht mehr des diplomatischen Aufwandes, es sind vielmehr alle Seemächte ermächtigt und aufgefordert, zu handeln.
Das Mandat der Resolution des Sicherheitsrates vom 2. Juni 2008 erstreckte sich lediglich auf ein halbes Jahr. Dementsprechend beschloss der Sicherheitsrat am 2. Dezember 2008 die Verlängerung, und zwar um ein ganzes Jahr ab dem Tage des Beschlusses.
Die Resolutionen 1816 und 1846 stellen noch kein hinreichendes Mandat dar, um auf somalischem Hoheitsgebiet gegen Piraten vorzugehen, ihr Mandat erstreckt sich unbestritten auf das Küstenmeer, also die 12-Seemeilen-Zone ab der Basislinie. Die Verfolgung von Piraten bis hinein in die Häfen war auf der Basis dieser beiden Dokumente jedoch rechtlich umstritten. Dementsprechend beschloss der Sicherheitsrat am 16. Dezember 2008 eine Klarstellung bzw. Erweiterung.
Die Resolution UN-SC Nr. 1851 ruft diejenigen Staaten, die sich im Vorgehen gegen die Piraterie engagieren, ausdrücklich dazu auf, im Einvernehmen mit der Übergangsregierung Somalias auch auf somalischem Territorium – also in Häfen und an Land – gegen Piraten vorzugehen.
Die Europäische Sicherheitsstrategie “SECURE EUROPE IN A BETTER WORLD“ erarbeitet von Javier Solana und angenommen in Thessaloniki im Sommer 2003, weist darauf hin, dass Europas Sicherheitsinteressen auch gegenüber Bedrohungen durch Failed States, Terrorismus oder organisiertes Verbrechen aktiv gesichert werden müssen. Geographische Beschränkungen gibt es nicht mehr, die Gefahren müssen im Vorfeld dort bekämpft werden, wo sie entstehen. Der Waren- und Rohstofftransfer über See zwischen Asien und Europa ist für die Industrienationen beider Kontinente von existenzieller Bedeutung. Eine einzige Zahl verdeutlich dies: 2006 passierten Containerschiffe mit einer Kapazität von 180 Millionen Tonnen den Suezkanal in jede der beiden Richtungen.
Article 2
Mandate
Under the conditions set by the relevant international law and by UNSC Resolutions 1814 (2008), 1816 (2008) and 1838 (2008), Atalanta shall, as far as available capabilities allow:
- (a) provide protection to vessels chartered by the WFP, including by means of the presence on board those vessels of armed units of Atalanta, in particular when cruising in Somali territorial waters;
- (b) provide protection, based on a case-by-case evaluation of needs, to merchant vessels cruising in the areas where it is deployed;
- (c) keep watch over areas off the Somali coast, including Somalia’s territorial waters, in which there are dangers to maritime activities, in particular to maritime traffic;
- (d) take the necessary measures, including the use of force, to deter, prevent and intervene in order to bring to an end acts of piracy and armed robbery which may be committed in the areas where it is present;
- (e) in view of prosecutions potentially being brought by the relevant States under the conditions in Article 12, arrest, detain and transfer persons who have committed, or are suspected of having committed, acts of piracy or armed robbery in the areas where it is present and seize the vessels of the pirates or armed robbers or the vessels caught following an act of piracy or an armed robbery and which are in the hands of the pirates, as well as the goods on board;
- (f) liaise with organizations and entities, as well as States, working in the region to combat acts of piracy and armed robbery off the Somali coast, in particular the ‘Combined Task Force 150’ maritime force which operates within the framework of ‘Operation Enduring Freedom’.”
“In order to contribute to the deterrence, prevention and repression of acts of piracy and armed robbery off the Somali coast:
This military operation, called EU NAVFOR Somalia - operation "Atalanta", is launched in support of Resolutions 1814 (2008), 1816 (2008), 1838 (2008) and 1846 (2008) of the United Nations Security Council (UNSC) in order to contribute to:
- the protection of vessels of the WFP (World Food Programme) delivering food aid to displaced persons in Somalia;
- the protection of vulnerable vessels cruising off the Somali coast, and the deterrence, prevention and repression of acts of piracy and armed robbery off the Somali coast.
This operation, which is the first EU maritime operation, is conducted in the framework of the European Security and Defence Policy (ESDP).”
Der Ratsbeschluss mandatiert die Seestreitkräfte für Geleit, Abwehr von Angriffen und die Verfolgung von Piraten auf Hoher See und in somalischen Hoheitsgewässern. Das Thema der Verfolgung von Piraten in somalischen Häfen und auf somalischem Boden wird hier umgangen. Eine Nachbesserung auf der Basis von UN-SC Nr. 1851 ist nicht zu erwarten. Trotz dieses Mangels ist die Operation praktisch umgesetzte Interessenwahrnehmung. Sie ist die erste Marine-Operation unter den Vorgaben der ESVP, und sie wird weit entfernt von den europäischen Randmeeren durchgeführt.
Die Deutsche Marine kann unter dem Mandat der UN und dem Mandat ATALANTA der EU gegen Piraten vorgehen. Das Grundgesetz enthält die notwendigen Vorgaben.
Artikel 24 des Grundgesetzes sei hier zuerst erwähnt:
- „(2) Der Bund kann sich zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einordnen; …“
Artikel 24 Absatz 2 Grundgesetz ermöglicht den Beitritt zu Verbünden von Staaten, die sich gegenseitig und kollektiv dazu verpflichten, die internationale Sicherheit zu bewahren. Durch den Beitritt anerkennt die Bundesrepublik die daraus resultierenden Befugnisse und Verpflichtungen. Er legitimiert damit auch einen Einsatz der Deutschen Streitkräfte, soweit dies zu den Befugnissen und Verpflichtungen gehört. Die UN ist der Prototyp des gegenseitigen kollektiven Sicherheitssystems, UN-SC Nr. 1816 und die Folgemandate mandatieren zum Einsatz von Streitkräften.
Artikel 25 Grundgesetz schließlich postuliert die Geltung auch der allgemeinen Regeln des Völkerrechts für die Organe der Bundesrepublik:
- „Die allgemeinen Regeln des Völkerrechts sind Bestandteil des Bundesrechts. Sie gehen den Gesetzen vor …“
Völkerrechtliche Verträge wie das SRÜ sind keine allgemeinen Regeln des Völkerrechts. Dies hat auch das Auswärtige Amt im Mai auf eine Anfrage von Dr. Rainer Stinner (MdB) festgestellt. Weiter hat das AA aber auch festgestellt, dass die Vorschriften des Artikels 105 SRÜ zur Pirateriebekämpfung gewohnheitsrechtlich überlieferte Regeln wiedergeben – die auch ohne Aufnahme in das SRÜ allgemein anerkannt sind. Dieser Hinweis findet sich auch in der Antwort der Bundesregierung auf eine „Kleine Anfrage“ der Abgeordneten Dr. Stinner, Homburger, Hoff et.al. vom Mai 2008 (Bundestags-Drucksache 16/9286). Völkergewohnheitsrecht befugt und verpflichtet die Bundesrepublik, weil sie sich in Artikel 25 des Grundgesetzes eben diese Bindung auferlegt hat.
Also: Artikel 25 Grundgesetz steht der Bekämpfung der Piraterie durch Organe der Bundesrepublik nicht entgegen, sondern enthält vielmehr die Befugnis und Verpflichtung dazu. Auch diese Befugnisse gelten über die Dauer des UN-Mandats aus der Resolution 1816 hinaus, allerdings räumlich begrenzt auf die internationalen Gewässer.
Seit dem 8. Dezember sind Kriegsschiffe und See-Aufklärungsflugzeuge aus EU-Mitgliedstaaten am Horn von Afrika im Einsatz, darunter auch deutsche Einheiten, die nach den Regeln des Mandats ATALANTA der EU operieren. Die derzeitigen Regeln dämmen das Problem allerdings nur ein. Sobald die Kriegsschiffe von der Bildfläche verschwinden, werden die Piraten wieder aktiv. Eine aktive Verfolgung der Banden auch an Land ist also zwingend erforderlich. Eine Verfolgung von Piraten bis hinein in somalische Häfen ist politisch weder in Berlin noch in Brüssel erwünscht. Doch die UN-Resolutionen verlangen es und das deutsche Verfassungsrecht steht einem solchen Vorgehen nicht im Wege – im Rahmen eines UN-Mandats war die Bundeswehr bereits in Somalia.
Wer Piraten nicht in ihren Basen bekämpft, muss sich fragen lassen, wie lange er bereit ist, am Horn von Afrika eine ständige Marinepräsenz aufrechtzuerhalten oder ob er plant, die eingesetzten Streitkräfte in absehbarer Zeit einfach zurückzuziehen und die internationale zivile Seeschifffahrt am Horn von Afrika schutzlos zurückzulassen.
MarineForum berichtet regelmäßig in der gedruckten Ausgabe sowie fortlaufend auf der Internetseite AKTUELLES (in der Regel mit wöchentlicher Aufdatierung) über Ereignisse und Entwicklungen bei den internationalen Bemühungen zur Eindämmung der Piraterie am Horn von Afrika sowie bei den Einsatzkräften.
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